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              “一處失信,處處受限”,媒體聚焦:企業信用懲戒的邊界在哪里
              2020-10-15 9:37:02

              企業信用

              7月21日,在國家稅務總局福州市臺江區稅務局辦稅服務廳,工作人員受理企業提交的納稅信用修復申請。新華社發



              為加快旅游領域信用體系建設,《山西省旅游市場黑名單管理工作細則(試行)》今年8月實施。圖為8月10日,游客在山西黃河壺口瀑布景區欣賞壯美景色。新華社發

              誠信“紅黑名單”、信用分、聯合獎懲等信用工具已日益在我們的生活中產生作用,人人都將擁有信用檔案的圖景逐漸成為現實。但同時,我們對社會信用又所知甚少。

              作為市場經濟的產物,信用系統最初主要應用于金融領域,用來衡量個人或者企業、組織是否能夠遵守承諾、及時還款,也就是我們最為熟悉的“征信”。我國征信體系從2006年設立央行征信中心起步,已走過了14年歷程。

              但信用的意義不局限于金融領域。信用體系為處理復雜且充滿風險的社會關系提供了重要參考。在我國社會信用體系建設中,“信用”的外延與內涵都在擴大,超出了國際通用的金融范疇。

              對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任張欣認為,社會信用雖然包含了“信用”二字,但更重要的是其前置詞“社會”二字——這表明信用已經不再局限于商業和金融領域,而是逐步擴展到社會治理領域。在我國現代化與城市化進程高速發展的大背景下,社會結構從“熟人社會”轉變為“陌生人社會”,但長期以來信用治理結構有所滯后,社會信用體系建設正是對這一現實背景的制度回應。

              黨的十八大報告將社會信用體系明確為政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四個部分。2014年,《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》發布,一系列信用獎懲措施在此基礎上展開:2014年3月,中央文明辦、最高人民法院等八部委聯合簽署《“構建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》;2016年9月,中辦、國辦印發《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》,要求建立健全跨部門協同監管和聯合懲戒機制建設,構建“一處失信、處處受限”的信用監督、警示和懲戒體系……

              在各地探索推動下,社會信用體系建設不斷結出碩果,誠信社會建設加快推進。然而,個別地方推出的信用懲戒措施卻呈現出層層加碼的趨勢,引發諸多爭議。

              信用懲戒應保持謙抑性

              案例

              蘇州高新區某企業法人代表小華爸爸(化名),因在蘇州市區投資設立企業和累計繳納稅款,可以得到至少30分加分。按照蘇州市流動人口隨遷子女積分入學相關政策,小華可以獲得入學資格。

              2016年3月,當小華爸爸到街道便民服務中心遞交材料時,卻被告知因其公司沒有按時報送年報,被工商部門列入“經營異常名錄”,無法獲得相應加分。最終小華爸爸補報年報后,才得到兒子入學名額。

              上述案例并非孤例。多地出臺的相關信用懲戒舉措,將失信的評判范圍廣泛應用于交通違章、上訪、食品藥品、生態環境等領域。信用懲戒措施從日常監管、市場準入到投融資、從業、考核、消費,涉及聲譽、資格乃至人身自由。

              比如,2019年3月杭州地鐵規定,逃票三次納入個人信用信息檔案。同年,北京地鐵“禁食令”正式生效。除嬰兒、病人外,在列車車廂內進食將被記入個人信用不良信息。部分地方政府還將未盡贍養義務、頻繁跳槽等納入個人征信。

              在張欣看來,我國社會信用體系的設計邏輯是希望建構一種橫跨法治領域與德治領域的綜合性信用治理體系。

              “將違反法律的行為列為失信行為,主要是為了加強執法的威懾性。比如,有的企業違反了環境保護法,受到行政處罰,有可能在繳納罰款之后繼續制造污染。但如果被列入失信名單,就會導致企業無法在銀行貸款,進而避免排污?!北本┐髮W法學院教授沈巋說,一些領域違法現象較多且屢禁不止,執法成本較高。通過各部門的聯合懲戒,確實在一定程度上能夠改善法律實施效果,減少違法現象的發生。

              “但不能為了提高法律實施的效率而忽略泛化失信和失信懲戒帶來的不利后果?!鄙驇h指出,從前文所述的案例中也可以看出,一些地方政策不僅將違法與失信劃等號,還將公德與之掛鉤。但在依法行政前提下,目前的部分失信懲戒措施已經偏離了法治的航道,“這是很危險的”。

              沈巋認為,應遵循信用懲戒謙抑性原則,從法定性、關聯性、合比例性以及程序性上對失信懲戒,尤其是聯合懲戒進行法治控制,“‘一處失信,處處受限’作為一個口號非常形象,但是不能把它當作一種法律原則來用。否則,會導致對合法權益的保障不足”。

              北京師范大學法學院數字經濟與法律研究中心主任汪慶華注意到,實踐中,一些規范性文件將個人的違法行為界定成失信,并將違法行為列為失信懲戒對象,帶來了對當事人行為的雙重乃至多種懲罰,和行政法上的一事不再罰原則容易產生沖突,而懲戒的后果往往會限制公民的基本權利。

              中國人民銀行數字貨幣研究所所長穆長春此前在接受采訪時也認為,信用不是“超級警察”,也不是為了評選道德楷模;信用系統直接影響社會大眾的隱私保護、信貸公平性等公共利益,應該本著“最少、必要”原則進行信息采集、保存和加工。

              與失信懲戒一體兩面的是,多個城市推出了各具特色的“信用分”。

              據不完全統計,目前全國范圍內已有約20個城市推出了市民信用評價產品,如蘇州的“桂花分”、宿遷的“西楚分”、杭州的“錢江分”、威海的“海貝分”、廈門的“白鷺分”等。

              在這類評分機制下,分數高的人群能夠獲得政策優惠、教育、就業、社會保障等多方面的便利。這容易被質疑是根據信用分數將人分為“三六九等”,將使本該平等享受的公共服務受到限制。多位專家提醒,這容易成為一種新的尋租方式。評分如何設計、如何做到公平、如何嚴格程序,應加以具體規范,將自由操作空間壓縮到最低。

              信用不該是個“筐”,應用邊界亟待劃定

              案例

              2013年5月,江蘇省政府辦公廳發布《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》。該辦法第20條對較重失信行為人規定三年內禁止報考公務員,第23條對嚴重失信行為人規定禁止報考公務員。

              該辦法發布之際的公務員法第24條規定,不得錄用為公務員的人員是曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除公職的以及有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的??梢?,上述辦法超越了公務員法規定的情形,違反了公務員錄用限制的法律保留原則。

              “信用是個筐,什么都往里裝?!倍x“信用”、劃定應用邊界是當前亟待解決的難題。

              根據立法法,凡設區的市都有制定地方性法規的權力,這就導致信用立法存在層級偏低的問題,立法質量參差不齊。學者普遍認為,重要原因在于缺少專門上位法對信用體系建設進行統一規范。

              近日,國家發改委、人民銀行聯合發布《關于進一步規范公共信用納入范圍、失信懲戒和信用修復構建誠信建設長效機制的指導意見(征求意見稿)》,規定沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據,任何部門(單位)不得擅自增加或擴展設列嚴重失信名單的領域。作為行政規范性文件,由于法律效力位階較低,其在實施后的效果如何還需檢驗。

              2019年3月,全國人大常委會工作報告指出,社會信用方面的立法項目屬于第三類項目,即立法條件尚不完全具備,需要繼續研究論證。

              十余年的探索之后,為何立法條件仍然“不完全具備”?

              沈巋認為,要對社會信用體系進行規范難度較大。對于已經實施的失信懲戒,需要一一甄別究竟哪些是需要納入社會信用制度體系加以規范的,哪些是不需要的。其次,對于社會信用體系的邊界在哪里,目前還沒有形成共識。

              “各地的社會信用實踐是不一樣的,這就使得制定一部涉及到一體化、標準化和個性化平衡問題的綜合性法律變得困難?!睆埿肋M一步說明。

              “即便在頂層立法時機尚不成熟的情況下,也不能一味等待?!鄙驇h認為,應當按照信用懲戒應有法律依據、禁止不當關聯、保證過罰相當等理念,展開對當前社會信用體系規范的清理。與此同時,在與社會信用相關的現行法律法規的修訂中,需要對如何規范失信懲戒、守信激勵問題加以重視。

              行政處罰法修訂草案首次對行政處罰的定義進行了規定?!皣栏褚饬x上,可以把失信懲戒納入行政處罰范疇,對其進行規范?!鄙驇h說:“在目前大力推行社會信用體系建設的政策導向下,更應持一種謹慎的態度?!?br />
              建立高效的信用主體法律救濟途徑

              案例

              在一起借貸案件中,武漢光谷激光公司未按期履行生效判決書確定的義務,一審法院對該公司發出限制消費令。陳某系武漢光谷激光公司的法定代表人,被限制高消費活動。

              陳某不服,向武漢市中級人民法院申請復議,稱大學畢業后他應聘進入武漢光谷激光公司,于2016年8月29日成為公司法定代表人并成為該公司名義股東。實際上,其本人既不是公司股東,也不是公司高管、負責人,擔任公司法定代表人及名義股東并非其主觀意愿。

              在目前上位法遲遲無法到位、各地立法質量參差不齊的情況下,汪慶華認為,社會信用立法應當建立異議解決和失信修復機制,賦予信用主體以錯誤修正、瑕疵補足、司法救濟等權利。

              2019年全國兩會期間,江蘇、廣東等代表團也提交了關于加快信用立法、推進誠信建設的議案,提出應充分保障信用主體的信用權益,明確賦予信用主體信息知情權、信息異議權、信息修復權、信息遺忘權及復議訴訟權。

              目前,一些部委發布的指導意見和部分地方法規對當事人的法律救濟渠道進行了規定。如國家發改委下發的《關于落實在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車、民用航空器有關工作的通知》中明確,法人、公民或其他組織對被納入失信被執行人名單有異議的,應當向執行法院提出書面糾正申請,執行法院應當自收到書面糾正申請之日起十五日內審查,理由成立的,應當在三個工作日內糾正。

              除了錯誤糾正外,另一種情況是信用修復,即當事人列入失信名單后,一段時間內做到了合法合規,按照規定可以將其從名單里移除出去。

              這些都是有利于當事人的法律救濟途徑。值得注意的是,因認為自己被列入失信名單有誤而提起訴訟的案件,至今沒有進入公眾視野的勝訴案例。

              “上述案件是比較有代表性的,在眾多類似案件中,都可以看到當事人對被采取限制消費措施有異議的均在訴訟中提出了執行異議。但法院認為對被執行人信用懲戒的行為不屬于人民法院執行異議案件的受案范圍,因此對于當事人的異議申請都基本以駁回請求處理?!睆埿勒f。

              “救濟渠道的確存在,但時效性值得商榷。如果只有一種救濟途徑,那么一旦被不當懲戒,維權所花的時間成本是相當高的。這種情況下,我們應當建立更有效率的救濟方式?!睆埿辣硎?。

              推動社會信用體系建設邁向良法善治

              黨的十九屆四中全會強調,完善誠信建設長效機制,健全覆蓋全社會的征信體系,加強失信懲戒。在一系列政策文件的指導下,上海、浙江、江蘇、湖北等地紛紛出臺社會信用地方性法規,呈現出以政府為主導、以失信懲戒為特色、以監管治理為功能的社會信用管理格局。近日,國家發改委、人民銀行發布《關于進一步規范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復構建誠信建設長效機制的指導意見(征求意見稿)》,旨在進一步推動社會信用的規范化發展。社會信用體系建設是一項龐大工程,只有規范化和法治化,才能使建設中的難點和痛點迎刃而解,實現良法善治。

              社會信用體系建設的現實意義和制度痛點

              社會信用體系建設是弘揚社會主義核心價值觀、構建誠信社會的重要途徑。誠信是中華民族的傳統美德,是中華傳統文化的優秀基因,也是社會主義核心價值觀的重要內容之一。通過信用體系建設,能夠在全社會推動樹立正確的誠信觀、構建誠信社會。

              社會信用體系建設是優化營商環境、營造良好社會生態、實現市場經濟良性發展的內在需要。隨著市場經濟快速發展,全社會對于信用以及信用工具的需求愈發強烈,社會信用體系可以為市場提供一種可信賴的“軟環境”。

              社會信用體系建設是適應新時代市場治理和公共服務管理的迫切需要。市場經濟本質上是信用經濟,將信用工具與市場管理、公共服務、營商環境建設深度結合,可以讓政府部門更好地了解不同地區、行業和企業的失信和守信情況,抓住失信重點領域,鼓勵信用優質的守信主體,有的放矢地合理分配監管資源,提高監管效率。

              當前我國社會信用制度體系已經初步建立,但由于缺乏統一的上位法規范,社會信用立法的基本法理和具體規則都沒有形成共識,整體呈現出“縱橫交錯”“九龍治水”的局面,導致問題頻現。

              橫向來看,包括金融、稅務、交通、環保、教育等領域在內的管理部門大力推進社會信用體系建設,幾乎社會經濟生活相關的各個行業都開始出現社會信用規范;縱向來看,社會信用規范的制定主體囊括了從中央到地方政府及其組成部門。有些地方過于依賴信用工具,出現了濫用和泛化現象。部分社會信用規范的創新缺乏審慎思考,各種地方“土政策”隨意加碼,暴露出信用信息收集和利用失控失序、失信聯合懲戒范圍隨意擴大、信用主體權益保障不到位、一事多罰等問題。

              社會信用體系具有重要的現實意義,但是同樣需要接受法治精神的形塑,明確制度的邊界和效用,夯實合法性基礎,實現社會信用體系建設的規范化和法治化。

              社會信用立法應科學布局、合理規劃

              制定統一的社會信用法是最高形式的立法活動,有利于增強信用立法的權威性和體系性,從根本上解決各種亂象。當前,在該法不能即刻出臺的情況下,基于法治原則的要求,需要統籌考慮立法資源和立法成本,按照統籌安排、循序漸進、先易后難、先急后緩、各個擊破的思路,根據立法條件和立法時機綜合運用單獨立法、補充立法、部門立制等多種方式。

              社會信用立法需要合理配置立法權力。地方立法在社會信用立法中表現出較高的積極性和創造性,但也存在立法標準不同、立法質量參差等問題。社會信用立法權力的配置需要統籌考慮不同地區的差異性、不同行業的特殊性、地方創制的積極性等因素,對于涉及社會信用的基本概念、重要制度、核心規則以及法律保留事項等內容,仍然需要通過中央立法守住“底線”;對于其他部分可以結合具體事項,或是通過國務院決定和命令進行授權,或是將創新空間留給地方立法,放開“上線”。

              社會信用立法需要協調與其他法律之間的關系。第一,處理好與行政處罰法之間的關系。行政處罰法修訂草案已將不得申請行政許可、限制從業、通報批評三種常見的失信懲戒措施納入該法。未來,其他失信懲戒措施究竟是在社會信用法中進行統一規范,還是參照適用行政處罰法的原則和精神,都需要在法律制度之間形成協調與配合。第二,處理好與個人信息保護法之間的關系。民法典明確保護自然人的個人信息,對于自然人信用信息的收集、披露、使用、管理等都需要與民法典以及未來個人信息保護法相銜接,保護相對人的知情權、異議權、更正權、復議權和訴訟權等權利。

              社會信用立法需要確立以人民為中心的價值理念

              黨的十八大提出加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。因此,社會信用體系建設既要面向社會市場構建商務誠信和社會誠信,又要面向公權力構建政務誠信和司法公信,兩者需要并重推進。社會信用立法的功能定位呈現為管理法、促進法、保障法三位一體,通過社會信用體系實現社會治理,促進社會信用工具的合理應用,保障相對人的合法權益。

              法治建設必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。社會信用體系建設的內在動力源于人民,需要重視立法過程中的公眾參與,將社會信用體系建設納入全民守法的法治建設基礎工程之中,避免社會信用立法出現“拍腦袋”式立法,推動制度構建與社會形成良性的促進與互動,提高社會公眾參與社會信用法治建設的積極性。

              社會信用立法需要堅定法治理念

              社會信用應當避免成為一種功能主義的工具抓手,謹防利用信用懲戒“一處違法、處處受限”所帶來的高效和便捷,“哪里需要往哪里搬”。社會信用體系建設不能停留于形式合法,需要回歸實質合法的基本要求,遵循法律保留、法律優先、一事不再罰、正當程序等基本法治原則。

              立法過程中,應著重關注失信、信用信息、信用黑名單、信用獎勵、信用懲戒等基本法律概念的辨析,對信用的產生、記錄、申訴異議、移除、刪除、救濟等環節進行全過程的制度考量。確立社會信用信息歸集、公示及退出的基本法律制度、信息主體的權益保護制度、信用黑名單進出制度、信用的激勵和失信懲戒機制、信用服務行業發展促進制度等重要制度。

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